在党的历史上首次实现一届任期巡视全覆盖，市县巡察推动全面从严治党向基层延伸。

1954年10月17日，毛泽东在阅中共中央统战部的一份材料时，批示道：从宪法的规定看，中央和地方颁布的法令中有问题的不少，对这些有问题的法令，由全国人大常委会处理还是由政府处理，应加以确定。人既能动地认识客观世界，同时又能动地改造客观世界。

笔者认为，从一定意义上讲，三个自信中，最为基础、最为重要和最为关键的是理论自信。对农业的发展和农民的物质福利缺乏应有的注意。但也绝不排除少数别有用心之人利用党内的一些腐败现象，人为制造党与法之间本不存在的对立，进而为否定推翻党的领导和社会主义制度制造舆论。而宪政不过是资产阶级的政治理念、制度框架、体制机制和对资本民主与对劳动专政的代名词而已。连孙中山先生都提出要节制资本。

这是一个多么美好、崇高而又宏伟的理想呀。西方在自己的国家坚持法治、反对人治则是要反对人民的逐步觉醒，并企图更好地维护资本永久统治的法律秩序和社会秩序，而它们在社会主义国家则既反对我们的法治又反对我们的人治，其本质上则是反对和破坏共产党领导人民为着人民自己根本利益的发展相适应的社会秩序的建立和生产关系的不断完善，反对和破坏共产党领导人民对绝大多数人民主的完善和对极少数人专政的加强。对于一项改革性立法，在社会上遇到纷争怎么办？ 1981年修改宪法时，最初的宪法修改讨论稿在社会上就引起纷争，针对这种情况，彭真明确说，人大修改宪法只能规定人民形成共识的东西，社会上议论纷纷的东西不能在宪法中做规定。

现在的问题是，宪法有没有对人民代表大会之下的国家机构作出明确的排他性规定？显然没有。第三个层次是宪法第3条第四款的规定，即中央和地方国家机构的关系，应当在遵循中央统一领导的前提下，充分发挥地方的主动性和积极性。当然要承认，制定宪法时预想的就是上述三个机关，另外，在中央一级还包括国家主席和中央军事委员会（这两个国家机构的民主集中制原则有一定的特殊性，所以没有在第三条规定），没有想到设监察委员会。建议有关方面予以高度重视。

笔者初看草案，也曾觉得其中一些内容有违宪之嫌，但再仔细研读宪法和相关法律的规定，觉得这个草案在宪法上总体是站得住的。此做法可能的确容易让人产生这些误解非议和联想。

一部法律即使没有在条文中写根据宪法制定本法，但也完全可能是落实宪法的好法律。对人大及其常委会组成人员个人进行监察和对人大及其常委会这一权力机关进行监察是两码事。如果有类似禁止性的规定，在不修改宪法的情况下，全国人大立法设立监察委员会，就有违宪之嫌。举一个简单的例子，宪法规定公民有受教育的权利和义务，但有关教育方面的法律对不同类型公民受教育的权利义务内容都做了具体限定，恐怕就不能说教育方面的法律违宪了。

从草案现在的规定看，尚不存在这个问题。如果在法律的层面，是不是也可以把监察委员会直接定性为监察机关，在这个基础上再规定它的职权，使其职权反映性质？ 五、建议慎重研究设立监察机关后国家权力的平衡问题 这个问题笔者在此前的文章已着重提出过。在不了解背景、没有看到常委会倾向性意见的情况下，不能说常委会违宪，也不能说常委会对宪法不尊重。笔者认为，应当从两方面看这个问题：一方面，宪法中如果规定了国家监察委员会这一国家机构，再制定监察法，当然更好。

第三，宪法第三章国家机构中虽然没有监察委员会这一国家机构，但上述宪法第62条的规定本身就在国家机构这一章中，所以，不能认为宪法没有规定某一国家机构，全国人大就不能立法规定它的组织和职权。为什么出现这一情况？因为宪法是国家的根本大法，它只规定那些带有根本性的事项，很多事项没有也不必写进去，或者是立宪时没有预见到事物的发展而没有写进去，而全国人大及其常委会是为国家和社会制定规则的最高机关，事物发展到哪里，它的立法可能就要跟进到哪里，但宪法修改所遵循的一条基本原则就是，不轻易修改，可改可不改的不改，所以，不能要求全国人大及其常委会没有宪法的明确依据就不制定法律。

宪法没有规定监察委员会，不等于全国人大就不能在宪法之外设立监察委员会。只有反映社会共识的法律，其基础才是牢固的。

宪法没有明确规定一个国家机构，只要有利于宪法的实施，全国人大也有权立法设置，关键是要看全国人大设立这一国家机构的初衷是什么，以及对这一国家机构规定的职权是什么。这个平衡既包括监察委员会与原来一府两院之间的平衡，也包括它与人大及其常委会之间的权力关系。对初次审议近半年后常委会公开法律草案的行为，我们应当给予积极评价才对，因为它让社会有了了解和提出意见的机会，而根据立法法第37条的规定，委员长会议就有权决定不公开法律草案。新闻报道是宣传性质的，立法活动当然需要宣传，引导大家形成共识，但形成立法共识也不能过于倚重宣传，因为立法除了把经验巩固下来，还必须解决问题。截至目前，权威的官方文件特别是立法文件尚没有对监察机关在国家机关体系中属于什么性质，给出明确答案。其中一些看法与学术界的倾向性观点可能不一致甚至相反，也希望能得到包容和理性对待。

在这种情况下，党提出监察体制改革的立法主张，具有先进性、超前性，但人大在立法过程中，应当用自己的代表性和广泛性来对党的主张发表意见，与党的主张相辅相成，相得益彰。什么叫政治机关？政治一般是与法律对应称呼的，有政治机关，是不是还有法律机关？政治机关有什么特点，与法律机关的区别是什么，与日常所说行政机关、司法机关的区别是什么？在进入国家机关体系后如何处理与其他国家机关之间的关系？这些问题很重要。

实际上，查阅全国人大及其常委会制定的法律即可发现，并不是所有的法律都开宗明义写了根据宪法，制定本法，不少法律没有写这一内容。有的观点认为监察委员会可以对人大及其常委会组成人员进行监察，就损害了人民代表大会制度的权威，是不准确的。

监察法不就是国家机构的基本法律吗？不修改宪法，制定监察法，不就是根据宪法，具体地说是根据宪法第62条的规定吗？ 2、宪法中没有规定监察委员会，全国人大能否制定监察法？ 有的观点提出，宪法中没有规定监察委员会这一国家机构，监察法（草案）在找不到宪法依据的情况下设立监察委员会，就是违宪的。再比如，宪法规定了公民的基本权利自由，但刑法对国家工作人员犯罪行为所规定的刑罚显然都比一般公民要严格，恐怕不能说刑法的规定违反了宪法中法律面前人人平等的规定。

第三，监察法是以立法方式实施宪法中人民代表大会制度的重大措施。第二个层次是宪法第3条第一款的规定，即国家机构实行民主集中制的组织原则，也即人民代表大会通过民主集中制的组织原则来组织起国家机关的体系。回顾历史也可以发现，我们对人民代表大会之下究竟要设哪些国家机构，在认识和实践中，有一个不断发展的过程。人大常委会在法律中写明自己的立法内容是根据党中央的改革试点方案或者贯彻党中央的精神而来的，是旗帜鲜明坚持党的领导的体现，但同时也容易出现两个问题：一是，容易让人误以为，这个法律的内容都是党中央定的，人大只是履行了一个法律手续而已，没有充分发挥在立法中的主导作用。

历史上发生的这件中纪委常务书记监督党中央主席的生动案例，在制定监察法时是不是具有参考价值，让我们从更深广、更长远的意义上考虑制度设计中的顶层权力关系呢？ 六、建议对监察机关要不要向人大报告工作做慎重研究 现在的监察法（草案）没有规定监察委员会向同级人大报告工作，引起了不少异议。党是工人阶级的先锋队，是先进力量的代表，党提出的主张包括路线方针政策，是站在新时代的前沿的，具有超前性，但人大是代表全体人民意志利益行使国家权力的，其超前性可能赶不上党的主张，但人大代表民意的广泛性可能超过党的主张，所以，它应当反映最大多数人的最大利益。

即使不修改宪法，全国人大单独制定监察法，设立监察委员会，只要监察委员会行使职权有利于国家权力掌握在人民和人民代表大会的手中，而非朝着相反的方向走，只要监察委员会与人民代表大会的关系严格遵循民主集中制的组织原则，就不存在违宪的问题，不存在动摇人民代表大会制度根本的问题，相反，这正是对宪法中人民代表大会制度的巩固和发展。对这两个决定是否违宪，理论中已经产生质疑，不少观点认为它们是违宪的。

把这两条抓住了，才抓住了人民代表大会制度的根本，在人民代表大会之下多设少设几个国家机构，是翻不了人民代表大会这个天的，是跳不出人民代表大会这个如来佛的掌心的。所以，研究常委会的两个决定是否合宪，要考虑以下几个问题： 一是，两个决定与宪法确立的人民代表大会制度的关系。

从这个规定也不能得出对公职人员进行留置的强制程度就不能超过逮捕的强制程度，因为很显然，一个被留置的公职人员，其犯罪的危害程度以及对其进行监察侦查的复杂程度，完全可能远远超过一个不掌握公权力的被逮捕的普通犯罪嫌疑人。二、全国人大常委会监察体制改革试点的两个决定是否违宪 ？ 从去年12月到今年11月，全国人大常委会先后做了两个决定：一是在北京、山西、浙江三地开展监察体制改革的试点工作。宪法第37条还规定，禁止非法拘禁或者以其他非法方法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。三是，人大要充分发挥法定程序中的作用，以充分的调查研究为基础，在法定程序中提出审议意见，使党的主张与人民意志高度统一，最后通过一部好的监察法。

而另外几部法律是全国人大制定的基本法律，那么，如何看待常委会对这几部法律中的有关内容作出调整执行或者停止执行的决定？这也与宪法相关。而11月5日，一位叫朱基钗的新华社记者发表的长篇监察体制改革综述，在披露监察体制改革大量细节的同时，提出一个说法：监察机关代表党和国家行使监督权，是政治机关，不是行政机关、司法机关。

关键要回答以下几个问题： 1、监察法立法中是否必须写明根据宪法？ 有的观点认为，全国人大及其常委会制定的法律都必须有宪法依据，监察法中必须写明根据宪法，制定本法，否则就是违宪的。在他的这一思想指导下，宪法修改委员会秘书处对宪法修改讨论稿又进行大幅修改，最后的宪法修改草案得到高票通过，就是因为这个宪法反映的是人民的共识。

但可以肯定的是，从立宪原意看，宪法第三条包括由此展开的第三章国家机构中的内容，其初衷都不是要限定人大之下国家机关的范围，更没有明确排斥设立其他国家机关的规定。从另一方面看，是否在法律条文中写明根据宪法，与是否违宪并没有直接的因果关系，一部法律即使在第一条写上根据宪法制定本法，其他的法律条文也有违宪的可能。

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